By: Derek Bloom,
Date: August 28, 2019
The year 2019 has been marked by a number of regulatory changes affecting the operation of business aircraft in Russia. The changes are twofold: there has been a drastic change in the application of temporary importation regulations as applied to business jets, and there have been changes to regulations affecting landing permits.
Дерек Блум
Дата: 26 августа 2019 г.
2019 год был отмечен рядом нормативных изменений, касающихся эксплуатации самолётов бизнес-класса в России. Изменения носят двоякий характер: с одной стороны, радикально изменилась практика применения правил временного ввоза применительно к иностранным бизнес-джетам; с другой стороны, претерпели изменения правила, касающиеся разрешений на посадку.
Background
The changes to the regulation of the operation of business aircraft in Russia were initially very confusing to market participants as they encountered an unexplained cessation of business as usual in early 2019. Business as usual had been that foreign (non-Russian) commercial operators of aircraft had been able for decades to conduct domestic flights within Russia on foreign-registered aircraft, based on “one-time flight permits”. The Russian Federal Customs Service (the “Customs Service”) would look the other way and not inspect whether a flight that was declared to be a private flight was, in fact, a commercial flight. Then, suddenly, in the spring of 2019 the acquiescence of the Customs Service was discontinued, though flight permits could still be obtained. It was not clear why Russia had suddenly decided to commence enforcing its own laws that had long declared cabotage flights to be illegal, i.e., commercial flights within Russia on foreign-registered aircraft that are not customs-cleared and placed on to a Russian commercial operator’s certificate for commercial use.
The background to the changed regulatory environment in the spring of 2019 was that a lot of attention was being paid to the illegal operation of foreign-registered aircraft within Russia. There were two related criminal investigations, one directly concerning the illegal operation of aircraft that were not customs-cleared, and the other one concerning the issuance of flight permits in exchange for bribes.
With the commencement of the Sfera Jet case in March 2019, the Customs Service began an across the board halt on the issuance of customs clearances of foreign-registered aircraft for flights within Russia or the Eurasian Economic Union (the “Eurasian Union”). About the arrest of members of management of Sfera Jet and the impoundment of four aircraft (in Russian) see discussion on page 23 here: http://www.bizavnews.ru/images/bizavweek/BizavWeek_468.pdf; and news reports at: https://www.rbc.ru/society/12/03/2019/5c87d6389a794745b1e9a283; https://www.rbc.ru/rbcfreenews/5c894ceb9a7947b81199f4e7; and https://www.interfax.ru/russia/655379.
There was also a case which commenced on July 8, 2018 in the Meschansky district court in Moscow against a now-former employee of the Russian Agency for Air Transportation (“Rosaviatsia”) named Yury Malyshev who accepted a bribe for a flight permit. See https://www.rbc.ru/business/16/07/2018/5b4c553d9a7947258b880f72. Mr. Filatov, General Director of iFly (http://www.iflyltd.ru/about/) was arrested for giving a bribe and Mr. Malyshev (at the time, a deputy head of a department of Rosaviatsia) was arrested for accepting the bribe.
It had been known for years that there had been large scale, pervasive corruption in the issuance of flight permits and customs clearances for domestic flights within Russia of foreign-registered aircraft. Business aviation industry leaders in Russia had previously openly advocated the making of false flight plans for domestic commercial flights, declaring such flights to be private when they were, in fact, commercial. There was a low probability of adverse consequences since regulators at Rosaviatsia and in the Customs Service were incentivized not to inspect flights for which a flight permit had been obtained through certain channels.
The privatization and commercialization of the sale of flight permits for illegal cabotage flights was so pervasive that there was even an investigation by the General Prosecutor’s Office of Russia which established that the functions of Rosaviatsia connected with the issuance of flight permits, which are supposed to be provided for free, had been, in fact, transferred to a commercial organization, Aerotrans, for private gain. The Russian Federation Ministry of Transport ruled that Rosaviatsia was issuing flight permits illegally, and sent official communications to the Director of Rosaviatsia and developed a new regulation demanding that permits be issued in conformance with Russian law. Rosaviatsia refused to carry out these instructions and refused to amend its rules accordingly. This inaction by Rosaviatsia was held by the Russian Federation Federal Antimonopoly Service to be a violation of Russian competition law by giving access to information to Aerotrans in a prioritized manner. See Aerotrans and Rosaviatsia v. the Federal Antimonopoly Service of the Russian Federation, Case № А40-140666/13.
Flight Permits
The issuance of flight permits by Rosaviatsia is governed by Russian Federation Government Decree № 527, dated April 28, 2018, as further amended by Government Decree № 652, dated May 24, 2019. Even though the practical application of some of the rules is not straightforward, since the commencement of the case involving iFly and Mr. Malyshev in July 2018, Rosaviatsia has not delayed issuances of flight permits without a stated formal reason. Decree № 652, in force since May 2019, created a new requirement that, for a foreign carrier to receive permission for a charter to, from, or within the Russian territory on a foreign-registered business aircraft, the foreign operator must obtain non-objections to the planned flight from Russian commercial operators.
As of June 21, 2019, Rosaviatsia introduced new restrictions on the operation of foreign registered aircraft on flights to, from, and within the Russian Federation, including that foreign operators must obtain the non-objection of a number of selected Russian commercial operators who may object to a foreign operator conducting a leg of a flight within Russia, even as part of an international roundtrip of a foreign registered aircraft. An exception is allowed for private flights operated in the interests of an aircraft owner, transit flights through the Russian Federation, flights for the purposes of rendering humanitarian assistance, medical evacuation, transportation of personnel and supplies during natural disasters or in cases of emergency, and certain other flights. See Section 3 of the Russian Aeronautical Information Publication (AIP) Rules of the Air and Air Traffic Services (RAC) which provides, in part:
3.3 A request for flight operations to the territory of the Russian Federation from the territory of a foreign state and flight operations from the territory of the Russian Federation to the territory of a foreign state or within the territory of the Russian Federation as well as transit operations through the territory of the Russian Federation if such operations are executed by aircraft, having the aircraft capacity of not more than 20 passenger seats, shall be submitted by a foreign operator not later than one working day before the beginning of flight operation.
A request for flight operations from the territory of the Russian Federation to the territory of a foreign state or within the territory of the Russian Federation executed by aircraft, having the aircraft capacity of more than 20 passenger seats, and aircraft executing cargo operations and (or) mail transportation shall be submitted not later than 14 working days before the beginning of flight operation.
A request for flight operations to the territory of the Russian Federation from the territory of a foreign state as well as transit operations through the territory of the Russian Federation executed by aircraft, having the aircraft capacity of more than 20 passenger seats, and aircraft executing cargo operations and (or) mail transportation shall be submitted within the following time periods: – for operation of one flight according to charter contract (in case of a transit flight – one turnaround flight or one one-way flight) – not later than 5 working days before the beginning of flight operation;
3.5. The request for single flights shall be submitted in the application Form “N”. The form is given on pages GEN 1.2-13 and GEN 1.2-14.
3.5.1 During the preparation of the request the foreign operator shall send requests to the Russian operators, included in the list (further – the list of the Russian operators) published on the website of the Federal Air Transport Agency not later than 5 (five) working days before its submission to the Federal Air Transport Agency. The mentioned requests directed to the Russian operators shall include the following information:
– a full name and postal address of a foreign operator, telephone number, e-mail address and the name of a state granted a foreign airline operator’s certificate;
– date of a flight, flight number (if available), point of departure, point of destination and all intermediate points of flight route;
– aircraft type with indication of its nationality and registration marks as well as the name of a state of aircraft registry;
– the number of passengers, mass and the name of cargo transported;
– a full name, postal address and e-mail address of a customer of transport operations (charterer of aircraft);
– the information on consignor and consignee as well as persons (bodies) who are host party in respect of passengers among foreign citizens and stateless persons arriving to the territory of the Russian Federation from the territory of a foreign state as in accordance with the Federal Law of the Russian Federation “On the Migration Registration of Foreign Citizens and Stateless Persons in the Russian Federation”…
The Russian United Business Aviation Association (RUBAA) subsequently submitted a request to the Ministry of Transportation to remove the requirement of Government Decree № 527 that Russian operators must express their non-objection to international commercial flights originating in Russia However, as of August 2019, there has, apparently, been no public announcement of a response from the Ministry of Transportation.
Customs Clearances
Since the spring of 2019, new impediments to operating foreign-registered aircraft within Russia arose from the Customs Service, and not Rosaviatsia. The attention of the business aviation community in Russia has, accordingly, shifted to the relevant provisions of the Customs Code of the Eurasian Union (the “Customs Code”) and the related procedural requirements. Customs filings must be initiated as soon as a foreign-registered aircraft lands at an airport in the Russian Federation or another member state of the Eurasian Union.
The relevant customs regulations and procedures have been in place since May 29, 2014 when Russia, Kazakhstan and Belarus formed the Eurasian Union (the “Eurasian Union”, previously called the “Customs Union”), and Armenia and Kyrgyzstan subsequently joined the Eurasian Union. For an aircraft to arrive in Russia and to be made subject to Eurasian Union customs clearance requirements, a landing permit from Rosaviatsia or another aviation regulator within the Eurasian Union must already be in place, and, as mentioned, Rosaviatsia continues to issue flight permits including for roundtrip international flights that include domestic legs (provided the newly non-objection letters from the Russian operators are in place). Domestic legs are now scrutinized by the Customs Service. What is interesting to note, however, is that there has been no change in governing law, but only a crackdown since the Sfera Jet case commenced.
The Customs Code replaced Russia’s own prior national customs code. And, today, the import of aircraft and other goods into Russia is governed by the Customs Code and relevant decisions of the Commission of the Eurasian Union.
Under the Customs Code, the first way to temporarily import an aircraft into the Eurasian Union that foreign business-jet operators should consider is the procedure by which an aircraft is cleared as a “means of international transportation” that is carrying out an international flight. Under this procedure, upon the first landing of an aircraft at an airport within Russia or another country in the Eurasian Union, the operator is to provide to the Customs Service a Vehicle Declaration (as per Decision of the Commission of the Customs Union No. 422, dated October 14, 2010) and a General Declaration (as per the 1944 Chicago Convention on International Civil Aviation), declaring a route that begins and ends outside the Eurasian Union.
For the purposes of a Vehicle Declaration, an international flight is defined in Article 1 of the 1999 Montreal Convention for the Unification of Certain Rules for International Carriage by Air (the “Convention”). For the purposes of the Convention, the expression “international carriage” means any carriage in which, according to the agreement between the parties, the place of departure and the place of destination, whether or not there be a break in the carriage or a transshipment, are situated either within the territories of two States Parties, or within the territory of a single State Party if there is an agreed stopping place within the territory of another State, even if that State is not a State Party. Carriage between two points within the territory of a single State Party without an agreed stopping place within the territory of another State is not international carriage for the purposes of the Convention.
Article 1 of the Convention is interpreted to mean that an aircraft that is cleared for use in “international carriage” may not be used to carry passengers or goods within the territory of the Eurasian Union. This does not preclude the aircraft from making more than one landing inside the Union, a point that may be misinterpreted by Russian customs officials who would then refuse to clear an aircraft intending to make more than one stop within Russia or other countries within the Eurasian Union before ultimately departing the Eurasian Union.
For aircraft performing domestic flights, i.e. carrying passengers and goods within Russia or other countries within the Eurasian Union, there are two temporary importation procedures available, depending on whether the aircraft is used privately or commercially. The basis for them is Article 53 of the Customs Code, which sets out general rules for customs duties and taxes for goods imported into the territory of the Eurasian Union. There are different manners of importing goods, which are comparable to imports into the European Union, with the most important distinction being between an import for free circulation within the Eurasian Union and a “temporary import” of an item which is to be re-exported. In the case of a temporary import, foreign goods may be used for a specific period on the territory of the Eurasian Union, and may be partially or fully conditionally exempted from payment of import duties and taxes. See Chapter 29 of the Customs Code, and Section 1 of Article 219.
If an aircraft is imported into the Eurasian Union temporarily, and is to be used commercially, Section 3 of Article 223 of the Customs Code provides that import taxes and duties shall be imposed on such imported goods at the rate of 3% per month of the amount of customs duties and taxes which would be due if the goods were imported for free circulation, to remain permanently in the Eurasian Union. Thus, if an aircraft were temporarily imported, and taxes and duties were paid at the rate of 3% per month of the cost of full customs clearance, plus interest on the deferred payments, then the aircraft may lawfully be used commercially within Russia.
If a temporarily imported aircraft is to be used privately by its owner, it may be fully exempted from payment of duties and taxes. Such regime is referred to as “Import 53”. Chapter 29 of the Customs Code is supplemented by three decisions of the Commission of the Eurasian Union affecting business aircraft, i.e. decisions numbered 331, 662, and 1388, discussed below. These three decisions provide that a complete exemption from import duties and taxes is provided for a civilian passenger aircraft having a number of passenger seats for not more than 19 people, if the aircraft is owned by a foreign person or legal entity and is used within the customs territory of the Eurasian Union on irregular (not commercially scheduled) flights, and provided further that such use is not intended to generate revenue. A foreign owned aircraft that is imported to Russia temporarily and without any payment of import duties may not be used commercially within Russia.
1. Decision of the Commission of the Customs Union No. 331, was first issued on June 18, 2010 and was last edited on April 29, 2019 by a subsequent decision of the Commission of the Economic Union No. 48 (“Decision 331”). Decision 331 is named: “On approval of a list of goods temporarily imported with full conditional exemption from the payment of customs duties and taxes, as well as the conditions for such exemption, including its deadlines.” Decision of the Commission of the Economic Union No. 48 provides that the following aircraft are exempted from customs duties and taxes: Civil passenger airplanes with a number of passenger seats not more than for 19 people and with empty weight of no more than 28 000 kg (codes 8802 30 000 2, 8802 40 001 1 and 8802 40 003 4), owned by foreign persons and used within the customs territory of the Eurasian Union on irregular (not commercially scheduled) flights, provided that such use is not intended to generate revenue.
2. Decision of the Commission of the Customs Union No. 662, dated May 19, 2011 (“Decision 662”) amended a list of goods temporarily imported with full conditional exemption from duties and taxes which was originally approved by a Decision of the Customs Union Commission, No. 331 dated June 18, 2010, discussed above. Decision 662 provides that the list of temporarily imported goods conditionally exempted from payment of import customs duties and taxes includes the above mentioned categories of civilian passenger aircraft and establishes a maximum period of temporary importation of 30 calendar days. The Decision further stipulates that the total duration of stay of the aircraft in the customs territory of the Union shall not exceed 180 calendar days within one calendar year.
3. Decision of the State Customs Committee of Russia, No. 1388, dated December 04, 2003, and last edited on September 13, 2007 (“Decision 1388”) is named “On the performance of certain customs operations when using the customs regime of temporary import”. Decision 1388 set out a Customs declaration form named: “Declaration of the customs regime of temporary admission.” This customs declaration is still in use and provides that the declarant is to ask for permission to place the goods under the customs regime of temporary importation for a period of a specified number of days from the first date of temporary admission, with full or partial, conditional exemption from payment of customs taxes and duties. The declarant is to state the goals and circumstances of the temporary importation, and is to undertake to export the temporarily imported goods, the aircraft, from the customs territory of the Eurasian Union / Russian Federation in an unchanged condition by a specified date.
In sum, if a foreign, non-Russian-registered aircraft having no more than 19 seats, weighing no more than 28 tons empty weight and owned by a foreign entity or person is flown to Russia for use within Russia and other countries that are members of the Eurasian Union, and if the aircraft is not used on commercial flights while within Russia and the Eurasian Union, and the aircraft is flown out of the Eurasian Union by the date stated in the customs declaration filed with the Russian Customs Service upon arrival of the aircraft in Russia or another country in the Eurasian Union, then the aircraft may be used within Russia on private flights by its owner without payment of otherwise applicable taxes and duties.
For a short summary on available temporary importation procedures for foreign private aircraft, in English and Russian, see the Note published by the Customs Service at: https://www.favt.ru/pamyatka-ftc-rf-po-vremennomu-vvozu-chastnyh-vs;
a schematic overview at: https://www.favt.ru//public/materials/0up/pamyatka/pm_ENG.rtf; and an infographic at: https://www.favt.ru//public/materials/0up/pamyatka/inf_ENG.jpg
Since March 2019 the availability of the “Import 53” procedure for non-commercial, private flights has been inconsistent. At times, officers of the Customs Service are reluctant to clear flights about which there is any doubt, largely due to the possibility of checks by the Prosecutor’s Office that have occurred in the aftermath of the Sfera Jet case at customs offices at airports in Moscow. As the practice changed drastically, business-jet operators and other market participants have been unclear about the customs procedures available to them, and the respective documentation that now must be prepared and submitted. One may expect that the practice and the application of regulations will become more established and consistent in coming months. In the meantime, we recommend working on planning for a flight within Russia or another country in the Eurasian Union on a case-by-case basis, paying extra attention to the choice of a customs procedure and the submission of the corresponding documentation, and engaging an expert third party, if necessary.
Additional caution is required for any aircraft that are to be used commercially within Russia or another country in the Eurasian Union. If an aircraft is flown into Russia or another country in the Eurasian Union, and a customs declaration is filed claiming the exemption from customs duties that applies to tax-free temporary imports that are not to be used to generate revenue within the Eurasian Union, and the aircraft is then used to generate revenue while present in Russia or elsewhere in the Eurasian Union, then the rules governing a tax-free import will have been violated. Financial penalties and legal risks, up to and including seizure and impoundment of the aircraft until penalties are paid, as in the case of the Sfera Jet situation, may follow, if the aircraft is stopped by the customs service and its operation within Russia or the Eurasian Union is challenged. Different airports and regions within Russia and the Eurasian Union have different reputations for challenging the operation of aircraft that have been temporarily imported for non-commercial use and which are, in fact, used commercially within Russia and elsewhere within the Eurasian Union. Accordingly, the filing of a “Declarations of the customs regime of temporary admission” is not sufficient to allow risk-free operation of foreign-registered jets within Russia and the Eurasian Union on commercial flights.
Further Developments
At the present time, there are consultative meetings being held between representatives of the Russian business aviation community and government officials representing the Ministry for Economic Development and Rosaviatsia. There are drafts of possible legislation concerning the creation of a new Russian registry for business jets to be used on private flights within Russia. However, neither Rosaviatsia nor the Ministry for Economic Development have published the drafts or any notices about the consultative meetings.
It is reported in conversations by participants in the consultative meetings that one aspect of the current draft proposals is that Russian owners of aircraft registered outside of Russia who desire to fly their aircraft within Russia will be required to customs-clear their aircraft in Russia and to place them on a Russian operator’s certificate. This, reportedly, will be required for aircraft that are to be operated privately or commercially in Russia. There are conflicting reports whether Ministry for Economic Development is considering an exemption from import VAT of 20% for aircraft imported to Russia to be operated privately. There are reports that the weight limit for the exemption from customs duties, as opposed to import VAT, of another 20%, will be increased to equal the weight of a Gulfstream G650. Accordingly, at the present time, August 2019, it is necessary to await the publication of the proposed new legislation governing the import of business jets.
There are news reports about proposal for aircraft registries in special economic zones in Russia; however no draft legislation has been made public. See https://tass.ru/ekonomika/6187873. It is doubtful that new registries in special economic zones would solve the current regulatory problems of Russian aircraft owners in the short or medium term. Such legislation, if it comes, would be followed by an implementation phase before such registries could be considered as a solution for a Western or Russian operator. Until then, operators must use the tools currently available – clearance as a “means of international transportation”, the “Import 53” procedure for private flights, temporary importation with payment of import duties and import VAT for commercial use, and full importation for free circulation.
Given the current unknowns about the pending new legislation governing the import of business jets, a foreign owner of a business jet who desires to operate the aircraft within Russia or another country in the Eurasian Union must analyze the cost of customs-clearing the aircraft and placing it on to a Russian operating certificate. The selected aircraft placed onto such a certificate may then be lawfully operated on charter flights within Russia and the other countries of the Eurasian Union.
It would be necessary to select an operator that is a Russian company that holds a Russian aircraft operating certificate (AOC). This is because Chapter 15 of the Russian Air Code requires that only a carrier that is an operator which holds a license to perform domestic air carriage where the point of departure, the point of arrival and all landing points are located on the territory of the Russian Federation may conduct such flights. Chapter 11 of the Russian Air Code deals with the arrival and departure of foreign aircraft.
There is a short list of likely operators, including Rusjet, Meridian, Tulpar and one or two others. The Maltese operator, Aim of Emperor is in the final stages of obtaining a Russian AOC which will be operational in the first quarter of 2020.
Possibly, an aircraft owner may choose to shift the aircraft it desires to import and customs clear for operation in Russia to a Bermuda or Ireland registration. Such a change in aircraft registration would permit utilization of the 83-bis agreement between Bermuda and Ireland and Russia which allows Bermuda or Ireland-registered aircraft to be used commercially within Russia. All Sirius-Aero and Aeroflot aircraft are, for example, registered in Bermuda.
However, in this connection, on May 27, 2019, Rosaviatsia issued a Letter suggesting that Russia may no longer permit the registration of aircraft in countries such as Bermuda, and that aircraft maintenance and crew training obligations must be transferred to Russian commercial operators pursuant to Article 83-bis of the Convention on International Civil Aviation if there is any discrepancy between the actual condition of an aircraft and its Russian type certificate. See Rosaviatsia Letter Number 17009/03. The letter was issued in response to a request for information on the compliance of the foreign manufactured aircraft with the requirements of type certificates of the Russian Federation, with such information to be submitted to the Prosecutor General of the Russian Federation.
The letter states that, as of March 2019, in the Russian Federation, more than 800 foreign-made aircraft are used in commercial operation. Of these, 95% are registered in offshore registries. The operation of these aircraft, including maintenance of their technical condition is carried out in accordance with the terms of agreements concluded by the Russian Federation with foreign states under Article 83-bis of the Convention on International Civil Aviation. The letter reports that Rosaviatsia received a letter from the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, dated October 29, 2018 № 20700/dp, with information on the legal status of the “Agreement between the Government of Bermuda and the Government of Russia regarding the transfer of functions and responsibilities for oversight. “According to that letter, the said Agreement is not an international treaty of the Russian Federation, and, in the event of an inconsistency between the requirements of the said Agreement and the requirements of Russian legislation, it is necessary to follow the regulatory legal acts of the Russian Federation.
Rosaviatsia proposed that, upon the conduct of a regular inspection of the aircraft of Russian operators, their compliance shall be verified with the requirements of the Federal Aviation Rules setting out “Requirements for legal entities, and individual entrepreneurs engaged in commercial air transport.” In the event of noncompliance by a Russian operator, which is not rectified within 365 days, the Russian operator will not be able to continue to operate aircraft registered in Bermuda.
The practical consequence of Rosaviatsia Letter Number 17009/03 is yet to be established, but it does raise an additional risk factor that has to be considered by a foreign operator that is considering placing a Bermuda-registered aircraft on to the certificate of a Russian commercial operator.
Upon request, we can provide additional information concerning the matters discussed in this article, and suggest a plan for registering an aircraft for use within Russia. Please let us know of any questions you may have.
Предпосылки
Изначально изменения в регулировании бизнес-авиации в России застали участников рынка врасплох – в начале 2019 года многие компании столкнулись тем, что вести дела как обычно стало невозможно. «Как обычно» означает, что иностранные эксплуатанты на протяжении десятилетий имели возможность выполнять внутренние рейсы в пределах России на самолётах, зарегистрированных за рубежом, на основании разрешений на выполнение разовых полётов. При этом, Федеральная таможенная служба России (далее – «таможенная служба») могла не сильно вдаваться в детали относительно того, являлся ли рейс, заявленный частным, действительно частным или коммерческим. Затем, весной 2019 года невмешательство таможенной службы внезапно прекратилось, в то время как разрешения на полёт выдавались в прежнем порядке. Было непонятно, в связи с чем Россия внезапно решила начать применять свои собственные законы, запрещающие каботажные рейсы.
Предпосылкой для изменений послужило внимание, привлечённое к незаконной эксплуатации самолётов, двумя уголовными преследованиями, одно из которых непосредственно касается эксплуатации нерастаможенных воздушных судов, а другое – выдачи разрешений на полёты в обмен на незаконные вознаграждения.
С началом расследования в отношении компании «Сфера Джет» в марте 2019 года таможенная служба практически полностью приостановила оформление воздушных судов иностранной регистрации на полёты в пределах России и Евразийского экономического союза (ЕАЭС).
Другое уголовное дело, рассмотрение которого началось 8 июля 2018 года в Мещанском районном суде г. Москвы, было возбуждено в отношении бывшего заместителя начальника управления регулирования перевозок Федерального агентства воздушного транспорта (далее – «Росавиация») Юрия Малышева, который обвиняется в получении взятки за разрешение на полёт . В рамках того же дела генеральный директор авиакомпании iFly Евгений Филатов был арестован по обвинению за дачу взятки.
В течение многих лет авиационному сообществу было известно о повсеместной коррупции вокруг выдачи разрешений на полёты и таможенного оформления для внутренних рейсов самолётов, зарегистрированных за рубежом. Лидеры отрасли деловой авиации в России ранее открыто признавали, что внутренние коммерческие рейсы могут быть заявлены как частные с целью беспрепятственного получения разрешения. Вероятность неблагоприятных последствий в этом случае была довольно низкой, поскольку сотрудники Росавиации и таможенной службы были заинтересованы в том, чтобы не проводить проверки на рейсах, разрешения на которые были получены через определённые каналы.
Ранее практика продажи разрешений на незаконные каботажные рейсы была настолько распространена, что Генеральная прокуратура России провела расследование, которое установило, что функции Росавиации, связанные с выдачей разрешений (которые должны предоставляться бесплатно), фактически были переданы коммерческой организации «Аэротранс» с целью получения коммерческой выгоды. Министерство транспорта Российской Федерации постановило, что Росавиация незаконно выдаёт разрешения на полёты, и направило руководителю Росавиации требование разработать новый регламент, который привёл бы выдачу разрешений в соответствие с российским законодательством. Росавиация отказалась внести соответствующие изменения в свои правила. Данное бездействие Росавиации было признано Федеральной антимонопольной службой нарушением антимонопольного законодательства, поскольку «Аэротранс» получил доступ к информации в приоритетном порядке.
Разрешения на полёт
Выдача разрешений на полёты Росавиацией регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации № 527 от 28 апреля 2018 года с последующими изменениями, внесенными Постановлением Правительства № 652 от 24 мая 2019 года. С момента возбуждения дела в отношении Юрия Малышева и Евгения Филатова в июле 2018 года участникам рынка не было известно о фактах задерживания Росавиацией выдачи разрешений на полёты без формального обоснования. Постановление № 652 ввело новое требование, согласно которому иностранный перевозчик, запрашивающий разрешение на полёт зарегистрированного за рубежом воздушного судна, должен получить заключения от российских коммерческих эксплуатантов о их неготовности самостоятельного выполнения заявленной иностранным эксплуатантом перевозки.
21 июня 2019 года Росавиация ввела данное ограничение в действие, опубликовав соответствующее дополнение к АИП . Требование распространяется на международные перевозки иностранных эксплуатантов на территорию Российской Федерации и из неё, в том числе на внутрироссийские сегменты международных перевозок. Прежде чем направлять запрос на получение разрешения в Росавиацию, иностранный эксплуатант должен сперва обратиться к российским эксплуатантам из соответствующего перечня и получить их согласие с заявленным рейсом. Исключение допускается для перевозок для обеспечения нужд собственника или эксплуатанта воздушного судна, транзитных перевозок, перевозок в целях оказания гуманитарной помощи, медицинской эвакуации, перевозок персонала и припасов во время стихийных бедствий или чрезвычайных ситуаций и некоторых других . Вышеупомянутое дополнение к АИП предусматривает, в частности:
3.3 Запрос на осуществление перевозок на территорию Российской Федерации с территории иностранного государства и перевозок с территории Российской Федерации на территорию иностранного государства или в пределах территории Российской Федерации, а также транзитных перевозок через территорию Российской Федерации, если такие перевозки будут осуществляться на воздушных судах вместимостью не более 20 пассажиров, представляется иностранным эксплуатантом не позднее чем за 1 рабочий день до начала выполнения перевозки. …
3.5 Запрос на разовые полёты должен быть представлен в виде формализованной заявки по форме «Н». Образец формы «Н» представлен в разделах GEN 1.2-13 и GEN 1.2-14. …
3.5.1 При подготовке запроса иностранный эксплуатант не позднее чем за 5 рабочих дней до предоставления его в Росавиацию направляет запросы российским эксплуатантам, включённым в перечень (далее – перечень российских эксплуатантов), опубликованный на сайте Росавиации в сети «Интернет». В указанные запросы, направляемые российским эксплуатантам, включается следующая информация:
– полное наименование и почтовый адрес иностранного эксплуатанта, номер телефона, адрес электронной почты и наименование государства, выдавшего сертификат (свидетельство) иностранного эксплуатанта;
– дата, номер рейса (при наличии), пункт отправления, пункт назначения и все промежуточные пункты маршрута перевозки;
– тип воздушного судна с указанием его национального и регистрационного опознавательных знаков, а также наименования государства регистрации воздушного судна;
– количество пассажиров, масса и наименование перевозимого груза;
– полное наименование, почтовый адрес и адрес электронной почты заказчика перевозки (фрахтователя воздушного судна);
– информация о грузоотправителе и грузополучателе, а также лицах (органах), являющихся в соответствии с Федеральным законом «О миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» принимающей стороной в отношении пассажиров из числа прибывающих на территорию Российской Федерации с территории иностранного государства иностранных граждан и лиц без гражданства …
Объединённая национальная ассоциация деловой авиации (ОНАДА) впоследствии обращалась в Министерство транспорта с инициативами внесения изменений в Постановление Правительства № 527 с целью отмены необходимости согласования с российскими операторами перевозок как с территории Российской Федерации на территорию иностранного государства, так и с территории иностранного государства на территорию Российской Федерации. Однако, по состоянию на август 2019 года, официального ответа от Министерства транспорта не последовало.
Таможенное оформление
Весной 2019 года неожиданные участниками рынка препятствия для полётов зарегистрированных за рубежом бизнес-джетов возникли со стороны таможенной службы, а не Росавиации. Таможенное оформление иностранного воздушного судна проводится по прибытии в аэропорт Российской Федерации или другого государства-члена ЕАЭС – для этого разрешение Росавиации или авиационных властей другого государства-члена ЕАЭС уже должно быть получено. Как упоминалось выше, Росавиация сейчас выдаёт разрешения при условии наличия согласований российских эксплуатантов. Внутрироссийские сегменты перевозок контролируются таможенной службой. Следует отметить, что в таможенное законодательство не претерпело никаких изменений перед событиями весны 2019 года, следовательно имеет место усиление контроля, которое, вероятнее всего, было спровоцировано делом против компании «Сфера Джет».
Таким образом, внимание российского сообщества деловой авиации сместилось на положения Таможенного кодекса ЕАЭС («Таможенный кодекс») и соответствующие решения Евразийской экономической комиссии, регулирующие ввоз воздушных судов в Россию. Таможенный кодекс вступил в силу 1 января 2018 года, при этом некоторые применимые к деловой авиации нормативные акты действовали и ранее. Таможенный кодекс ЕАЭС пришёл на смену Таможенному кодексу Таможенного союза, который, в свою очередь, заменил собой таможенные кодексы стран-участниц, в том числе России.
Наиболее распространённым способом временного ввоза иностранного воздушного судна в ЕАЭС является процедура, при которой воздушное судно оформляется как «транспортное средство международной перевозки», выполняющее международный рейс. В соответствии с этой процедурой при первой посадке воздушного судна в аэропорту России или другой страны ЕАЭС эксплуатант должен предоставить таможенной службе декларацию на транспортное средство (согласно Решению Комиссии Таможенного союза № 422 от 14 октября 2010 года) и Генеральную декларацию (в соответствии с Чикагской конвенцией 1944 года о международной гражданской авиации), декларирующую маршрут, который начинается и заканчивается за пределами ЕАЭС.
Для целей декларации транспортного средства международный полет определён в статье 1 Монреальской конвенции 1999 года для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок («Конвенция»). Согласно Конвенции, выражение «международная перевозка» означает всякую перевозку, при которой место отправления и место назначения расположены либо на территории двух государств-участников, либо на территории одного и того же государства-участника, если согласованная остановка предусмотрена на территории другого государства, даже если это государство не является государством-участником. Перевозка между двумя пунктами на территории одного государства-участника без согласованного места остановки на территории другого государства не является международной перевозкой.
Статья 1 Конвенции толкуется каким образом, что воздушное судно, допущенное к использованию в «международных перевозках», не может использоваться для перевозки пассажиров или товаров по территории ЕАЭС. Однако, это не препятствует совершению более чем одной посадки на территории ЕАЭС, если самолёт в конечном итоге покинет ЕАЭС. Это может быть неверно истолковано таможенными служащими, которые могут отказать в оформлении временного ввоза в случае декларации маршрута с несколькими посадками на территории России или ЕАЭС.
Для иностранных воздушных судов, выполняющих внутренние перевозки, то есть перевозящих пассажиров и грузы в пределах России или других стран ЕАЭС, существует две процедуры временного ввоза, которые применяются в зависимости от того, используется ли самолет в частном или коммерческом порядке. Другое важное отличие заключается в импорте для свободного обращения на территории ЕАЭС и временном ввозе товара, который должен быть впоследствии вывезен. В случае временного ввоза иностранные товары могут быть использованы в течение определённого периода на территории ЕАЭС и могут быть частично или полностью освобождены от уплаты ввозных пошлин и налогов.
Если воздушное судно временно ввозится в ЕАЭС и используется в коммерческих целях, раздел 3 Статьи 223 Таможенного кодекса предусматривает, что налоги и таможенные пошлины на такое воздушное судно уплачиваются в размере 3% в месяц от суммы таможенных платежей и налогов, которые должны были бы уплачиваться, если бы судно оформлялось для свободного обращения. Таким образом, если самолёт ввезён временно, и налоги и пошлины уплачиваются в размере 3% в месяц от стоимости полной таможенной очистки в сумме с процентами по отсроченным платежам, тогда самолёт может на законных основаниях использоваться в коммерческих целях на территории России и ЕАЭС.
Если временно ввезённый самолёт используется его владельцем в некоммерческих целях, он может быть полностью освобожден от уплаты пошлин и налогов. Такой режим называется «Импорт 53». Глава 29 Таможенного кодекса дополняется Решениями Евразийской экономической комиссии, предусматривающими полное освобождение от уплаты ввозных пошлин и налогов для гражданских пассажирских самолётов с количеством пассажирских мест не более чем на 19 человек в случаях, если воздушное судно принадлежит иностранному гражданину или юридическому лицу и используется на таможенной территории ЕАЭС на нерегулярных рейсах вне коммерческого расписания, и при условии, что такое использование не предназначено для извлечения дохода. Таким образом, иностранные воздушные суда, на которые оформляется временный ввоз в Россию без оплаты импортных пошлин, не могут использоваться в коммерческих целях на территории России и ЕАЭС.
1. Решение Комиссии Таможенного союза № 331 было опубликовано 18 июня 2010 года, а последний раз редактировалось 29 апреля 2019 года в соответствии с последующим решением Евразийской экономической комиссии № 48 («Решение 331»). Решение 331 утвердило перечень товаров, временно ввозимых с полным условным освобождением от уплаты таможенных пошлин и налогов, а также условия и предельные сроки такого освобождения. Решением Евразийской экономической комиссии № 48 предусмотрено, что от уплаты таможенных пошлин и налогов освобождаются гражданские пассажирские самолеты с количеством пассажирских мест не более чем на 19 человек и массой пустого снаряженного самолёта не более 28 000 кг (коды 8802 30 000 2, 8802 40 001 1 и 8802 40 003 4 ТН ВД ЕАЭС), принадлежащие иностранным лицам и используемые на таможенной территории ЕАЭС в нерегулярных перевозках вне коммерческого расписания, а также при условии, что такое использование не предназначено для извлечения дохода.
2. Решение Комиссии Таможенного союза № 662 от 19 мая 2011 г. устанавливает для вышеупомянутых самолётов максимальный срок временного ввоза продолжительностью 30 календарных дней. В Решении также указывается, что общая продолжительность пребывания воздушного судна на таможенной территории Союза не должна превышать 180 календарных дней в течение одного календарного года.
3. Решение Государственного таможенного комитета России № 1388 от 04 декабря 2003 года, последний раз отредактированное 13 сентября 2007 года «О совершении определенных таможенных операций при использовании таможенного режима временного ввоза» утверждает форму таможенной декларации под названием «Заявление таможенного режима временного ввоза». Данная таможенная декларация используется по сей день и предусматривает, что декларант должен запросить разрешение на помещение товаров под таможенный режим временного ввоза в течение определённого количества дней, с полным или частичным условным освобождением от уплаты таможенных пошлин и налогов. Декларант должен указать цели и обстоятельства временного ввоза и взять на себя обязательство вывезти временно ввезённые товары с таможенной территории Российской Федерации (ныне ЕАЭС) в неизменном состоянии к указанной дате.
Суммируя вышесказанное, если зарегистрированный вне России или ЕАЭС самолёт, имеющий не более 19 посадочных мест, весом не более 28 тонн и находящийся в собственности иностранного лица, прибывает в Россию для использования в России и других странах-членах ЕАЭС, и если такой самолёт не планируется для использования в коммерческих целях на территории России и ЕАЭС, и если самолёт покинет территорию ЕАЭС не позднее даты, указанной в таможенной декларации, то он может использоваться в России и ЕАЭС для выполнения частных рейсов без уплаты таможенных пошлин и налогов.
С марта 2019 года практика применения процедуры «Импорт 53» для некоммерческих частных рейсов не была последовательной. Участникам рынка известно о случаях, когда сотрудники таможенной службы отказывали в оформлении внутрироссийских полётов с собственниками самолётов на борту. Вероятно, это было связано с проверками прокуратуры в таможенных службах московских аэропортов, прошедшими после начала расследования в отношении компании «Сфера Джет». Поскольку практика кардинально изменилась, операторы бизнес-джетов и другие участники рынка сперва не имели чёткого представления о доступных для них таможенных процедурах и соответствующей необходимой документации. Можно ожидать, что практика применения таможенных правил станет более устоявшейся в ближайшие месяцы. Пока этого не произошло, иностранным эксплуатантам рекомендуется уделять особое внимание выбору таможенной процедуры и подготовке соответствующей документации, при необходимости привлекая таможенного брокера.
Отдельный расчёт рисков требуется для самолёта, который планируется для использования в коммерческих целях на территории России и ЕАЭС. В случае, если воздушное судно ввозится с освобождением от уплаты таможенных пошлин, и тем самым не предполагается для извлечения дохода на территории ЕАЭС, но при этом самолёт используется для получения дохода во время пребывания в России или где-либо на территории ЕАЭС, тогда таможенная процедура будет считаться несоблюдённой. Если воздушное судно будет остановлено таможенной службой и его эксплуатация в пределах России и ЕАЭС будет оспорена, могут последовать денежные штрафы и юридические риски вплоть до изъятия воздушного судна, как в случае с компанией «Сфера Джет». У аэропортов и регионов в России и ЕАЭС разная репутация в области оспаривания некоммерческой эксплуатации временно ввезённых самолётов. Соответственно, подача Заявления таможенного режима временного ввоза не является достаточной для обеспечения безрисковой коммерческой эксплуатации зарегистрированных за рубежом самолётов в пределах России и ЕАЭС.
Дальнейшие перспективы
В настоящее время проводятся консультативные встречи российского сообщества деловой авиации с представителями Министерства экономического развития и Росавиации. Известно о законопроектах, затрагивающих создание нового российского реестра воздушных судов. Однако ни Росавиация, ни Министерство экономического развития не опубликовали соответствующие предложения или какие-либо сообщения о консультативных совещаниях.
В беседах участников консультативных совещаний сообщается, что одним из аспектов нынешних предложений является то, что российские владельцы воздушных судов, зарегистрированных за пределами России, желающие использовать свою технику в пределах России, должны будут пройти таможенную очистку самолётов в России и поместить их на сертификаты российских эксплуатантов. Как сообщается, это потребуется для самолётов, которые будут эксплуатироваться как в частном, так и в коммерческом порядке. Есть противоречивые сообщения о том, что Минэкономразвития рассматривает возможность освобождения от уплаты ввозного НДС в размере 20% для самолётов, которые будут эксплуатироваться в частном порядке. Есть также сообщения о том, что верхняя планка веса самолётов, подлежащих освобождению от таможенных пошлин (не путать с ввозным НДС) в размере дополнительных 20%, будет поднята до веса Gulfstream G650. Следовательно, по состоянию на август 2019 года, участникам рынка предстоит дождаться публикации предлагаемых законопроектов, регулирующих ввоз бизнес-джетов.
Есть новостные сообщения о предложениях регистрации авиатехники в особых экономических зонах России; однако пока ни один подобный законопроект не был обнародован . Сомнительно, что новые реестры в особых экономических зонах решат текущие проблемы российских владельцев бизнес-джетов в краткосрочной или среднесрочной перспективе, так как вслед за принятием законодательства неминуемо должен будет последовать этап реализации, и только после этого новые реестры будут рассматриваться в качестве возможного решения западными или российскими эксплуатантами. Пока этого не произошло, участникам рынка приходится использовать доступные на настоящий момент инструменты – оформление в качестве «транспортного средства международной перевозки», процедуру «Импорт 53» для частных рейсов, временный ввоз с ежемесячной уплатой 3% от ввозных пошлин и ввозного НДС для коммерческого использования, а также полную таможенную очистку.
Учитывая текущую неопределённость вокруг возможных законопроектов, регулирующих ввоз бизнес-джетов, иностранный владелец самолёта, желающий эксплуатировать его в пределах России или другой страны ЕАЭС, должен проанализировать стоимость таможенной очистки и постановки воздушного судна под флаг российской авиакомпании с действующим сертификатом эксплуатанта. Только в этом случае самолёт сможет законно выполнять коммерческие чартерные рейсы в пределах России и других стран ЕАЭС на постоянной основе.
Список российских авиакомпаний, эксплуатирующих самолёты бизнес-авиации, не столь велик. В их числе «РусДжет», «Авиакомпания «Меридиан», «Тулпар Эйр» и несколько других. Также, мальтийский оператор «Aim of Emperor» находится в процессе получения российского сертификата эксплуатанта – ожидается, что он начнет действовать в первом квартале 2020 года.
Воздушное судно, помещаемое на российский коммерческий сертификат эксплуатанта, помимо российской «прописки» может быть зарегистрировано на Бермудских островах или в Ирландии. Это предусмотрено межправительственными соглашениями Российской Федерации с Бермудскими Островами и Ирландией, заключенными в соответствии со Статьёй 83 bis Чикагской конвенции 1944 года о международной гражданской авиации. Такие воздушные суда, наряду с воздушными судами российской регистрации, могут беспрепятственно использоваться в коммерческих целях на территории России. В качестве примера, все самолёты «Сириус-Аэро» и многие самолёты «Аэрофлота» зарегистрированы на Бермудских Островах.
Однако, 27 мая 2019 года Росавиация издала письмо, которое указывает на то, что Россия может внести коррективы в сложившуюся практику использования 83 bis. Письмо было выпущено в ответ на запрос Генеральной прокуратуры о предоставлении информации о соответствии самолётов иностранного производства требованиям сертификатов типа Российской Федерации.
В письме указывается, что по состоянию на март 2019 года в Российской Федерации более 800 самолётов иностранного производства используются в коммерческой эксплуатации. Из них 95% зарегистрированы в офшорных реестрах. Эксплуатация этих воздушных судов, включая поддержание их технического состояния, осуществляется в соответствии с условиями соглашений, заключенных Российской Федерацией с иностранными государствами в соответствии со статьёй 83 bis Конвенции о международной гражданской авиации. В письме сообщается, что Росавиация получила письмо от Министерства иностранных дел Российской Федерации от 29 октября 2018 года № 20700/дп с информацией о правовом статусе «Соглашения между правительством Бермуд и правительством России по поводу передачи функций и обязанностей по надзору». Согласно этому письму указанное Соглашение не является международным договором Российской Федерации, и в случае несоответствия требований указанного Соглашения с требованиями российского законодательства необходимо руководствоваться нормативно-правовыми актами Российской Федерации.
Росавиация предложила, чтобы регулярный осмотр воздушных судов российских операторов проходил в соответствии с требованиями Федеральных авиационных правил. Таким образом, в случае неустранения несоответствий в течение 365 дней российский эксплуатант не сможет продолжать эксплуатацию воздушного судна, зарегистрированного на Бермудских островах.
Практические последствия письма Росавиации от 27 мая 2019 года только предстоит установить, но оно бесспорно создаёт дополнительный фактор риска, который должен учитываться иностранным эксплуатантом, рассматривающим возможность размещения зарегистрированного на Бермудских Островах самолёта в свидетельстве эксплуатанта российской авиакомпании.
По запросу мы можем предоставить дополнительную информацию по затронутым в данной статье темам и разработать план оформления воздушного судна для использования в России. Просим сообщить нам об интересующих вас вопросах.
